習近平總書記指出，“保耕地，不僅要保數量，還要提質量。建設高標準農田是一個重要抓手，要堅定不移抓下去，提高建設標準和質量，真正實現旱澇保收、高產穩產。”為貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，近年來，國家有關部委、各級人民政府大力推進高標準農田建設，先后印發《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》及一系列地方規劃。2025年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》，方案要求到2035年，力爭將具備條件的永久基本農田全部建成高標準農田。為推動逐步把具備條件的永久基本農田全部建成高標準農田，鼓勵開展工程質量保險，支持承保機構組織專業力量對設計、施工、監理等主體進行監督，防范工程質量風險，及時理賠解決工程運營管護問題。

01 高標準農田全生命周期管理的主要環節及風險點

高標準農田建設項目作為農業建設項目的一種，遵循規劃布局、方案設計、建設實施到竣工驗收的基本程序（見表1），強化項目全生命周期管理，必然要求加強項目各個階段、各個環節的管理，強化風險管控。

1.布局規劃

農田建設項目堅持規劃先行。項目規劃是項目實施的重要依據，對于后期項目方案設計、建設實施起著決定性作用。由于我國地域遼闊、地形復雜、氣候條件、土壤質量不一，因此，這一階段管理的關鍵點在于編制高質量的高標準農田建設項目規劃，在國家規劃及土地調查的基礎上，編制省、市、縣三級規劃，建立完整的高標準農田建設項目規劃體系。

2.方案設計

農田建設項目實行常態化申報。項目設計階段也是高標準農田建設項目最關鍵的階段，管理的關鍵點就在于能否選取技術實力強的設計單位，以及設計單位是否按照有關標準規范、并結合地形地貌、水文氣象等條件合理設計工程方案和工程結構。

3.建設實施

農田建設項目應按照批復的初步設計文件和年度實施計劃組織實施，按期完工，并達到項目設計目標。這一階段管理的關鍵點在于把控項目建設進度和工程質量。一方面，建設單位要指導監理單位，督促施工單位按照批準的施工進度計劃，有序推進有關工程內容建設實施；另一方面，施工單位要嚴格按照工程建設有關法律法規、標準規范及設計文件，采用合理的工序進行施工，保障工程建設質量；同時，監理單位要加強對工程質量的監理，及時向建設單位報告工程質量情況，必要時邀請第三方檢測機構進行檢測。

4.竣工驗收

農田建設項目按照“誰審批、誰驗收”的原則，由審批項目初步設計單位組織竣工驗收。項目竣工驗收既是項目建成投用的重要標志，也是把控項目建設質量的關鍵一環。這一階段管理的關鍵，一方面是驗收材料是否齊全，驗收材料既包括項目施工期間材料，也包括項目前期工作及財務等與項目實施有關資料；另一方面是驗收組織是否規范，是否由有權限的部門組織驗收、驗收專家組成員是否符合規定或滿足驗收要求。

5.后期管護

農田建設項目后期管護不是項目建設的環節，但卻是項目建設內容高效發揮作用的關鍵措施。這一階段管理的關鍵是，能否建立健全的管護機制、工程破損及時發現和處理機制，以及完善的資金保障機制。

02 高標準農田建設保險試點情況及存在問題

高標準農田建設是重要的農業基礎設施建設工程，能夠充分挖掘農田的生產潛能，獲得更高的生產效益。但是由于我國地域條件差異較大、各地投入標準不一、管護利用水平不同，高標準農田建設不同程度存在工程質量低、災害損毀嚴重、各方主體責任落實不到位、管護利用不夠等問題，導致高標準農田的建管并不到位。為破解這一難題，各地不斷探索加強高標準農田建設管護的新模式、新方法，構建一體化農田建管保險機制就是其中一項重要探索。

1.保險在高標準農田建設中的應用及試點情況

（1）主要險種

目前高標準農田建設工程中采用工程保險的試點案例較多，且主要是工程保險、工程質量保險，部分地方涉及了財產險，或將工程保險、工程質量險與財產險進行組合，一些地方將高標準農田后期管護納入進來，探索了高標準農田綜合保險，為高標準農田設施的后期管護提供保障。

①工程保險

高標準農田建設工程保險主要是投保人針對高標準農田施工期內，為應對可能出現的自然災害、意外事故等造成的農田建設工程損失及引起的第三者經濟賠償責任購買的保險。

②工程質量保險

工程質量保險狹義的講，是指工程質量潛在缺陷保險（國外稱IDI）；廣義的講，是指建設工程相關方以工程質量為保險標的，由保險公司對因工程質量缺陷造成的建筑本體的損失予以賠償、維修或重置的保險。工程質量保險是一類將國外經驗與我國國情相結合的保險創新產品。工程質量保險起源于19世紀的法國，為確保建設工程的質量責任能得到有效保障，法國政府通過法律規定強制要求建設工程必須購買工程質量保險。隨后，英國、美國、日本及西班牙等國在參考法國成功實踐的基礎上逐步建立了符合各自國情的工程質量保險制度，時至今日，已被全世界40多個國家采用并實行，有效保障了各國的工程質量水平。在國內，上海于2012年8月發布了《關于推行上海市住宅工程質量潛在缺陷保險的試行意見》的通知，首次試行住宅工程質量潛在缺陷保險，工程質量保險的試點重心轉移至住宅工程質量潛在缺陷保險。2017年8月，住建部發布文件《住房城鄉建設部關于開展工程質量安全提升行動試點工作的通知》提出在上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、廣東、廣西、四川試點工程質量保險。2019年4月，北京發布《北京市住宅工程質量潛在缺陷保險暫行管理辦法》。

該險種也是目前高標準農田建設領域推廣應用最多的保險類型，主要是投保人針對工程竣工交付后，標的物在日常使用過程中因存在安全事故隱患，或者存在質量缺陷無法正常運行需要購買的保險。

③財產險

高標準農田財產險是承保水渠、道路、機井等標的因自然災害或意外事故造成的損失，承保了人力不可抗拒的風險和人為的風險。

此外，一些地方伴隨著工程質量或財產險，將高標準農田后期管護納入保險內容，由投保主體投保，保險公司為高標準農田因常規的損壞、維修、巡查提供保障服務的一種保險。主要是針對高標準農田建設內容區域分布范圍廣、設施分散、基層日常巡查隊伍不足、維修維護不及時、維修經費落實不夠等，運用基層保險隊伍力量，發揮保險服務的及時性和保費保障力度，推動提升高標準農田建后管護利用水平。為保障高標準農田項目工程在設計、使用期限內正常運行，全國各地都在探索切實可行的管護新模式，推出了“田保姆”“田管家”等一系列創新模式。一些地方圍繞工程建設期間質量保障、工程建后使用管護關鍵環節，充分利用保險的損失分攤、經濟補償功能，相繼推出了“工程質量責任險”“高標準農田綜合險”或差異化的保險，促進提升高標準農田建設質量及管護利用水平。

（2）試點情況

自2019年開始，各地陸續開展了高標準農田建設的試點工作。

①高標準農田建設工程質量保險—湖南省、山東省

湖南省在高標準農田建設質量保險試點方面走在前列，2019年就印發了《關于開展農田建設項目工程質量金融保險創新試點的通知》，在株洲茶陵縣等四個地區進行項目試點。2020年，又印發《關于開展農業建設項目工程質量保險試點工作的通知》，進一步擴大試點范圍，在岳陽市五縣兩區進行試點，并明確允許試點縣市區在省級農田建設專項資金中列支保險費。

山東省于2021年9月印發了《關于開展高標準農田建設工程質量保險試點的通知》，并于2021年12月在臨沂羅莊區實現首筆業務落地。

②損毀工程險—遼寧省

遼寧省在2019年度高標準農田建設項目招標中進行了“損毀工程險”試點，將保險公司引入工程質量監督體系，通過高標準農田建設工程質量保險和財產一切險結合，完善在建工程建設質量管理流程，實現項目建設與工程管護機制的“同步設計、同步建設、同步落實”。

③高標準農田綜合保險—安徽省

高標準農田綜合保險將高標準農田工程建設質量保險、財產一切險、耕地地力指數保險多險種類別納入保障范圍，但不同地方試點有所區別，如在清遠市試點的高標準農田建設“工程質量+災毀損失+管護服務”綜合保險，該項目承保連南農業農村局2021年高標準農田改造提升工程，總面積約7000畝，除提供質量保障+管護保障外，還增加了工程完工后的財產保障，實現高標準農田工程全方位綜合保障，為連南高標準農田建設項目提供集于一體的風險保障服務。

（3）試點發揮的主要作用

一是有助于提升工程質量，減輕業主的監管壓力。高標準農田建設工程質量保險，一方面建立了健全的工程質量管理制度和責任體系，有利于推動落實工程參建各方的質量主體責任，通過保險的風險管理制度，監督參建各單位依照法律法規和合同約定對各自承擔的技術服務、工程和產品質量負責，強化工程施工質量管理，提升工程質量品質。另一方面，將因工程質量潛在缺陷產生損失風險的責、權、利轉移給了保險機構，由于責任和利益主體統一到保險機構，所以保險機構在工程建設中能夠切實負責地代表業主權益，履行工程質量管控責任，規范施工單位的質量行為，減輕基層農業農村部門的監管壓力。

二是有利于減輕政府負擔，推進政府職能轉變。高標準農田建設工程質量保險有助于構筑一個以市場力量為基礎的“工程質量+管護服務”的新機制，通過經濟手段實施質量風險和管護制度管理，平衡農業農村局、村委、農戶、保險公司、勘察、設計、施工、材料供應商和監理等相關方的地位和關系，既符合市場要求，又能避免因農田工程產權歸屬和責任不明晰而造成農田工程后期質量和管護工作無抓手的困境，將政府從大量質量管理、調解經濟糾紛等事務中解脫出來，理順政府職責。 

三是有助于提高工程維修保障效率，促進解決“建后管護難”的問題。高標準農田建設工程質量保險，將保險賠付金作為工程管護資金來源之一，拓寬經費來源渠道，有效解決管護資金安排難的問題，同時有助于實現高標準農田建后管護全域化、常態化、長效化。有助于解決高標準農田建設完成后落實管護責任主體，高效全面解決高標準農田建后維修程序復雜、修復不及時、資金使用效率不高等問題，有效解決了高標準農田項目“建后管護難”的問題，實現政府、中標單位、保險公司三方共贏。

2.試點存在的主要問題

從各地試點情況看，目前高標準農田建設保險試點主要還是集中在工程質量責任方面，部分地方延伸到了財產損失，并且對于保險保障內容和范圍，各地也進行了不同的探索，成為高標準農田建設保險試點的有益案例。但由于高標準農田建設保險試點在工程保險領域起步還比較晚，相關政策還不健全，加之高標準農田建設項目本身點多、面廣、區域性強等特點，目前試點的保險還存在一些不盡合理的地方。

一是保險機制設計仍不夠合理，風險轉嫁沒有無縫銜接。目前很多試點投保的險種和保障內容、期限均不統一，不能與管護期內存在的主要風險相適應。根據調研各方綜合分析，一致認為管護期的風險事故可能是工程質量不達標、自然災害損毀和生產過程中人為誤操作損壞等因素交織形成，理賠內容可能難以界定。從農民角度講，無論是哪一種原因造成的設施損毀，均影響了實際生產，農民可能難以界定是否屬于工程質量問題，而對專業鑒定機構出具鑒定結果不予賠償修復的，存在難以理解、引發糾紛的可能。

二是第三方質量風險控制缺位，不利于工程質量的提升。從各地調研情況來看，保險公司自行聘請的第三方質量風險控制機構多為當地的監理公司，有些并沒有達到甲級監理資質，僅為乙級監理資質，有些干脆沒有選擇監理公司，而是使用第三方材料檢驗機構或者質量檢測機構代之，尚不能真正發揮第三方質量風險控制機構的應有作用。還有部分項目存在保險公司沒有聘請第三方質量管控機構參與的情況。

三是零星分散、不具備規模效應。由于高標準農田建設項目的分散，且項目的審批及管理層級均為市縣級農業農村部門，保險試點主要還是以市縣級為主在推動，主要是一些市縣的保險分公司在區域內開展的試點，加之部分地方保險公司是有限參與試點，再保險人也對此類項目顧慮較大，難以形成跨市、全省、跨省甚至全國范圍的大范圍推廣，試點尚未形成有效規模；此外，項目沒有統籌管理，大多都是縣級承保理賠，沒有統一數據出口，數據代表性不強，參考意義不大，無法形成大數法則。

四是保險期限較長，保險服務能力和效果有待檢驗。目前，多數試點項目保險期限為5年，部分長的達到10年期，絕大部分試點保險的還沒有進入理賠期和管護期，對于保險公司的理賠效率和服務能力尚有待檢驗。且由于高標準農田建設項目保險試點的屬性、保費來源的不穩定性及保費額度較低等，一些項目在保險運行過程中，缺少第三方專業機構對保險公司的服務質量進行監管與考核，保險服務質量也有待商榷。

03 高標準農田建設與管護一體化保險機制構建

為進一步加強高標準農田建設保險探索，推動更加適合高標準農田建設項目的險種類型，按照“保險+風控+服務”的模式，有保險經紀公司設計了高標準農田建設綜合保險，從保險產品的設計、第三方質量風險管理服務機構（TIS）的選聘、管護體系的建立到保險賠償標準的制定，利用市場化機制打造成“保、控、護、賠”四位一體的運作體系，確保為政府主管部門提供可推廣、可復制、可持續的高標準農田保險與風險管理的有效模式。

1.高標準農田建設與管護一體化保險方案

（1）核心目標 

以保險為抓手，建設高標準農田建設項目全面風險管理體系，實現工程保險、質量保險和財產保險等險種的無縫銜接，提供高標準農田建設與管理的全方位綜合保障，確保建成高標準農田基礎設施持續助力糧食增產增收。

（2）險種設計

設計、選擇投保險種是轉嫁風險的核心步驟。根據各地試點項目取得的經驗，遵循全面性、可實現性和經濟性三項基本原則，綜合考慮目前保險市場產品的特點，選擇最合理、最合適的險種，進行有效的組合，合理的轉嫁高標準農田建設項目面臨的潛在風險，切實的發揮綜合保險產品的風險轉嫁功能，可選擇高標準農田建設工程質量保險、財產一切險、建筑工程一切險進行投保。

（3）主要特點 

高標準農田建設項目綜合保險從保險保障、再保安排、后期服務等方面，提供全面的解決方案。一是工程質量缺陷與財產損失風險全覆蓋。保險方案包含建設期內的工程險，建設后的財產險及高標準農田建設工程質量保險，做到從高標準農田建設到建成后5-10年內的全方位保障（如圖1），保險無縫銜接。二是提供管護費用保險責任。保險方案覆蓋高標準農田日常使用過程中的管護費用，管護費用每年統籌管理申報。三是引入專業第三方工程質量風險管理機構（TIS）。TIS將協助保險公司巡查高標準農田工程建設過程中的風險，并提出工程整改意見，助力高標準農田建設工程標準化、規范化，降低后期因工程質量缺陷導致的高額賠付概率。四是提供再保險公司支持。再保人的介入可以有效分散項目保險公司的承保風險，做大項目規模。五是提供日常巡查管護服務方案。建立保險專管員團隊巡管護隊伍，在保險期內，負責已完成驗收項目設施、設備的日常巡管護服務，保證問題早發現早處理。

2.高標準農田建設與管護保險機制構建

（1）項目建設期風控機制

主要包括制定風險管理合同、風險評估和計劃、風險交底、形成質量風險檢查報告、進行質量缺陷改正、爭議處置、確定質量風險最終檢查報告、復查回訪等八項步驟。

（2）建后管護監督管理機制

①建立專項管護制度

在高標準農田后期運行過程中，建立高標準農田日常巡查管護服務制度，解決鄉鎮干部流動性大、行政村合并、村干部經常更換，職責疏于交接，管護責任難以落實到人的問題。 

②打造市、縣、鎮、村多個層級的管護隊伍 

在高標準農田后期運行過程中，通過保險經紀公司與保險公司的服務體系，打造市、縣、鎮、村多個層級的管護隊伍，同時建立協保員隊伍、村級管護員和外聘維修隊。

③運用現有農業信息科技平臺進行遠程監督管理 

在高標準農田具體運行過程中，保險機構協調資源，可利用衛星遙感技術、無人機進行介入，通過大數據聯動平臺，對高標準農田情況形成影像數據信息，做好高標準農田遠程監督工作。 

（3）保險賠付機制

一是建立從保險報案、現場查勘、理算賠償的保險賠付流程，確保保險事故得到及時、足額的賠償；

二是建立保險事故賠償數據庫，將高標準農田保險接入農田建設管理信息系統，保證高標準農田保險的數據真實性。

04 進一步發揮農田建設領域保險作用的意見建議

1.系統化構建綜合險種

從全面做好高標準農田建后管護的工作需要出發，以保險類別看，需要高標準農田建設工程質量險，也需要對建后基礎設施遇災害、人為損毀的財產險，甚至需要前期的建筑工程險。因此，有必要探索構建綜合保險體系，實現工程保險、高標準農田建設工程質量保險、財產保險與工程質量管理的“無縫鏈接”，系統評估建設與質量風險，控制總成本，解決管護期的責任界定難、糾紛等問題，使保險期限與管護期限一致。在項目頂層和底層設計、高標準農田保險產品研發、專業審核、索賠協助、服務標準設計及服務效果評價、風險及保險數據歸集等方面逐步構建完善的保險保障體系。

2.創新機制需要政策支持

以“保險+第三方”質量風險管理機制強化工程監理體系，是高標準農田建設管理的重大制度創新，雖然從試點實施情況看，仍未到保險理賠期，其作用效果有待觀察，但從高標準農田建設工程質量保險實施效果看，對提升工程質量、減少后期糾紛有重要作用。建議在現行法律法規的框架內，鼓勵參與高標準農田建設的地區持續推動保險試點工作，同時，鼓勵保險主體積極參與高標準農田項目保險，可針對不同建設內容、工程質量標準的區域研發示范性的保險產品并配套長效質量風險管控標準。以引導各試點地區規范展開試點，進一步提升保險對高標準農田建設工程質量管控發揮的積極作用。

3.探索解決保險費用來源渠道

建議在工程項目建設資金中明確保險費的來源和列支科目、施工單位購買、項目提取的管護費或項目管理費等，配合保險創新，探索通過保險、第三方專業服務等方式，把保險保障與理賠和項目的長期管護有機結合起來，切實加強高標準農田建后管護工作，確保建成高標準農田基礎設施持續發揮效益，夯實國家糧食安全基礎。